Decretos laborales en la mira: ¿Exceso reglamentario o desarrollo normativo?

La reciente alerta emitida por la Federación Nacional de Comerciantes (Fenalco) sobre dos proyectos de decreto del Ministerio de Trabajo ha encendido un profundo debate jurídico y empresarial en Colombia. La agremiación sostiene que el poder ejecutivo pretende imponer, vía reglamentaria, figuras que fueron explícitamente rechazadas por el Congreso durante el trámite de la Reforma Laboral, contenida en la Ley 2466 de 2025. Este escenario plantea una pregunta fundamental sobre los límites del poder del Gobierno: ¿Estamos ante un legítimo ejercicio de desarrollo normativo o frente a una extralimitación de la potestad reglamentaria que vulnera el principio de legalidad?

La potestad reglamentaria y sus fronteras constitucionales
El núcleo de la controversia radica en el alcance de la potestad reglamentaria, facultad conferida al Presidente de la República por la Constitución para la "cumplida ejecución de las leyes". La jurisprudencia de las altas cortes ha sido clara en delimitar sus fronteras. Según el Consejo de Estado, su ejercicio debe obedecer a los principios de necesidad y legalidad. El principio de necesidad implica que la reglamentación solo es procedente sobre aspectos de la ley que requieren precisión para su implementación. Por su parte, el principio de legalidad prohíbe que el reglamento exceda el alcance de la ley, pues de lo contrario estaría adicionando contenido normativo sin sustento en una norma de rango superior.

La Corte Constitucional ha reforzado esta visión, estableciendo que la potestad reglamentaria es "inversamente proporcional a la extensión de la ley"; es decir, a mayor detalle en la ley, menor es el campo de acción para el reglamento. Un decreto reglamentario no puede desfigurar la situación regulada por la ley, ni incluir requisitos adicionales a los previstos en ella. Con este marco, es posible analizar la viabilidad jurídica de las propuestas ministeriales.

Análisis del proyecto sobre negociación colectiva sectorial
El primer proyecto de decreto, según Fenalco, busca establecer un modelo de negociación colectiva por sector económico, donde un solo sindicato podría negociar en nombre de toda una rama productiva, obligando a empresas y trabajadores que no participaron en el proceso. Además, impondría el pago de cuotas sindicales a todos los trabajadores, afiliados o no.

Este modelo fue uno de los temas priorizados por el Gobierno para ser discutido en el marco de la reforma legislativa, bajo el rótulo de "Negociación colectiva (Multinivel-sectorial-atomización sindical, etc.)". El hecho de que fuera una prioridad para el debate legislativo refuerza el argumento de que una transformación de tal magnitud requiere de una ley formal. Una revisión de los apartes de la Ley 2466 de 2025 - Reforma Laboral proporcionados en las fuentes, no revela la inclusión de un mandato explícito que autorice o cree la negociación por rama de actividad.

En cuanto a las cuotas sindicales para no afiliados, la legislación actual ya contempla un escenario similar. El empleador está obligado a retener y entregar a la organización sindical las sumas que los trabajadores no sindicalizados deben pagar por beneficiarse de una convención colectiva, "salvo que exista renuncia expresa a los beneficios del acuerdo". La propuesta del decreto, según lo denunciado, eliminaría esta voluntariedad y convertiría el pago en una obligación general, lo cual representaría una modificación sustancial al régimen existente que no parece tener asidero en la nueva ley.

Intentar introducir un cambio estructural de esta naturaleza mediante un decreto, sin un anclaje legal claro en la Ley 2466 de 2025, podría ser interpretado por las cortes como un exceso de la potestad reglamentaria, pues no estaría "ejecutando" la ley, sino creando un sistema de negociación colectiva distinto al contemplado por el legislador.

La tercerización laboral: entre la legalidad y la presunción de ilicitud
El segundo proyecto de decreto aborda la tercerización laboral y, de acuerdo con Fenalco, presume su ilegalidad, crea categorías jurídicas inexistentes como "organización propia" o "estructura productiva especializada", e impone sanciones para las que el Ministerio no tendría competencia.

Aquí el análisis es más matizado. La tercerización es un mecanismo legítimo que permite a las empresas ser más competitivas. Sin embargo, la Corte Suprema de Justicia ha advertido que no puede ser utilizada para precarizar las condiciones laborales o disfrazar verdaderas relaciones de trabajo. Para que un contratista sea considerado independiente y no un simple intermediario, el artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo (modificado por el artículo 44 de la Ley 2466 de 2025) exige que asuma los riesgos y realice la labor con "sus propios medios y con libertad y autonomía técnica y directiva".

Contrario a lo señalado por el gremio, el concepto de "estructura productiva especializada" no es ajeno al ordenamiento jurídico. La Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha establecido que un contratista independiente debe tener una "estructura propia y un aparato productivo especializado", interpretando así los requisitos de la ley. En este sentido, el decreto no estaría creando una categoría desde cero, sino positivizando un criterio jurisprudencial consolidado. El punto crítico es si al hacerlo establece una presunción de ilegalidad que invierte la carga de la prueba y restringe indebidamente una forma de organización empresarial lícita.

Respecto a las sanciones, el Ministerio del Trabajo ya cuenta con facultades para imponer multas significativas, de hasta 5.000 salarios mínimos, a quienes incurran en tercerización ilegal. La preocupación de Fenalco se centra en nuevas sanciones como la suspensión de contratos o el cierre de actividades empresariales. El poder sancionador del Estado, o ius puniendi, está sujeto a estrictos principios de legalidad y tipicidad. Esto significa que tanto la conducta sancionable como la sanción misma deben estar previa y claramente definidas en una ley formal. Si las nuevas penalidades que el decreto pretende introducir no están autorizadas explícitamente por la ley, su imposición por vía administrativa sería una clara violación a estas garantías fundamentales.

Implicaciones prácticas y conclusión
Si estos decretos se expiden en los términos denunciados, las implicaciones para el sector empresarial y las relaciones laborales serían profundas. La negociación sectorial alteraría radicalmente el diálogo social, mientras que una regulación restringida de la tercerización podría afectar la flexibilidad y competitividad de las empresas, generando alta incertidumbre jurídica.

En conclusión, los proyectos de decreto denunciados por Fenalco se sitúan en una zona gris de la facultad reglamentaria del Gobierno. Mientras que la regulación sobre tercerización parece basarse en criterios ya decantados por la jurisprudencia de la Corte Suprema, la introducción de nuevas sanciones y, especialmente, la creación de un sistema de negociación colectiva sectorial, parecen carecer de un sustento explícito en la Ley 2466 de 2025. Esto los expone a ser declarados nulos por el Consejo de Estado por exceder los límites constitucionales y jurisprudenciales de la potestad reglamentaria. El debate subraya una tensión fundamental en el equilibrio de poderes: las reformas estructurales al mundo del trabajo son competencia del Congreso, y la función del ejecutivo es reglamentar para ejecutar, no para legislar por otros medios.

El contenido de este blog fue generado con ayuda de Ariel, el asistente legal de inteligencia artificial en Colombia y la supervisión humana del equipo jurídico de Ariel.

Fuentes:

• Colombia Compra Eficiente. (2025). Concepto 145 de 2025.
• Congreso de la República de Colombia. (2025). Ley 2466 de 2025 - Reforma Laboral.
• Consejo de Estado de Colombia. (2019). Sentencia 11001-03-25-000-2014-00919-00(2837-14).
• Consejo de Estado de Colombia. (2019). Sentencia 11001-03-27-000-2014-00008-00(20930)B.
• Corte Constitucional de Colombia. (2017). Sentencia C-219 de 2017.
• Corte Constitucional de Colombia. (2024). Sentencia C-288 de 2024.
• Corte Suprema de Justicia de Colombia, Sala de Casación Laboral. (2021). Sentencia SL955-2021.
• Corte Suprema de Justicia de Colombia, Sala de Casación Laboral. (2023). Sentencia SL2325-2023.
• Corte Suprema de Justicia de Colombia, Sala de Casación Laboral. (2024). Sentencia SL2630-2024.
• Ministerio del Trabajo de Colombia. (s.f.). Concepto 08SE2019120300000020392.
• Ministerio del Trabajo de Colombia. (s.f.). Circular Externa No. 0078.
• Ministerio del Trabajo de Colombia. (2023). Circular 3 de 2023.
• Presidente de la República de Colombia. (2016). Decreto 583 de 2016.