Liquidación de EPS en Colombia: Análisis jurídico del nuevo modelo de salud entre la potestad administrativa y la garantía de continuidad

El reciente anuncio del Gobierno Nacional sobre la liquidación de siete Entidades Promotoras de Salud (EPS) ha generado un profundo debate jurídico y social. Esta decisión, presentada como una medida necesaria para sanear el sistema, plantea una tensión fundamental entre la potestad de intervención y liquidación del Estado sobre entidades financieramente inviables y la salvaguarda del derecho fundamental a la salud de millones de afiliados. El análisis de esta coyuntura exige una revisión detallada del marco normativo que faculta estas liquidaciones, el rol protagónico que asume la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y, de manera crucial, las garantías jurisprudenciales que protegen a los usuarios frente a una posible interrupción en la prestación de los servicios de salud.

La potestad de intervención y liquidación: un mecanismo de control estatal

El ordenamiento jurídico colombiano faculta a la Superintendencia Nacional de Salud para ejercer funciones de inspección, vigilancia y control sobre los actores del sistema. Una de las herramientas más drásticas a su disposición es la intervención forzosa administrativa, que puede derivar en la liquidación de una entidad. Este proceso se activa cuando se constata un deterioro grave en los componentes financiero, técnico-científico y jurídico de una EPS, poniendo en riesgo el aseguramiento y la prestación de servicios.

La Superintendencia, a través de actos administrativos motivados, ordena la "Toma de Posesión de Bienes, Haberes y Negocios" con el fin de liquidar la entidad. Este no es un mecanismo novedoso; resoluciones de la Contraloría General de la Nación evidencian que varias EPS, como Coomeva, Medimás y Comparta, ya se encuentran en estado de liquidación, lo que demuestra la existencia de un procedimiento reglado para estos fines. La base legal para estas acciones se fundamenta en los artículos 48 y 49 de la Constitución Política, que establecen la salud como un servicio público bajo la dirección, coordinación y control del Estado, y en la Ley 100 de 1993, que desde su origen contempló la posibilidad de que las entidades de seguridad social se transformaran o liquidaran.

En este contexto, la decisión de liquidar una EPS es una medida de última instancia que busca proteger los recursos del sistema y los derechos de los afiliados frente a una entidad que ha perdido su capacidad para operar adecuadamente.

El principio de continuidad: la salvaguarda jurisprudencial del afiliado

La principal preocupación que surge de un proceso de liquidación masiva es la posible desprotección de los usuarios. Sin embargo, la Corte Constitucional ha desarrollado una robusta línea jurisprudencial para blindar a los pacientes, consagrando el principio de continuidad como un pilar del derecho fundamental a la salud.

La Corte ha sido enfática al señalar que la salud es un derecho fundamental autónomo y que las entidades del sistema no pueden interrumpir de manera intempestiva un servicio médico cuando no se ha logrado el restablecimiento del paciente. Este principio adquiere una relevancia especial en casos de liquidación. La jurisprudencia ha establecido que:

"Cuando se traslada a un usuario de una entidad encargada del servicio de salud a otra, en razón de la liquidación de aquella, y exista una orden previa de tratamiento, la entidad receptora está en la obligación de continuar con el mismo de forma que no se amenacen los derechos fundamentales del paciente".

El hecho de que una EPS sea liquidada no extingue la obligación de prestar el servicio. Dicha responsabilidad debe ser asumida por la entidad receptora, pues la carga administrativa del proceso no puede recaer sobre el afiliado. La EPS en liquidación tiene el deber de asegurar la continuidad de los servicios hasta que el traslado a otra entidad sea efectivo en términos reales y operativos.

Además, esta protección se extiende a las decisiones judiciales preexistentes. El Decreto 780 de 2016 es claro en que si un afiliado es trasladado y existe una sentencia de tutela que ordena la prestación de servicios, tales decisiones obligarán a la Entidad Promotora de Salud receptora sin que pueda haber interrupción de los servicios de salud al afiliado. Por tanto, el marco jurídico y jurisprudencial actual contiene salvaguardas explícitas para evitar el desamparo de los pacientes.

El giro directo y el rol de la ADRES: ¿Solución a la crisis de liquidez?

Uno de los pilares del modelo propuesto por el Gobierno es la profundización del mecanismo de giro directo, mediante el cual la ADRES paga directamente a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) y a los proveedores, eliminando la intermediación de las EPS. Este sistema no es una creación nueva, sino una figura ya regulada.

El Decreto 780 de 2016 y la Ley 1608 de 2013 establecen que para las EPS que se encuentren en medida de vigilancia especial, intervención o liquidación, se debe girar como mínimo el 80% de las Unidades de Pago por Capitación (UPC) directamente desde la ADRES a los prestadores. El Decreto 489 de 2024 y la Circular 015 de 2025 refuerzan y actualizan este mecanismo, extendiéndolo también a los recursos de presupuestos máximos. La finalidad es garantizar el flujo de recursos hacia la red de prestadores y asegurar la atención.

Sin embargo, el éxito de este modelo depende de la eficiencia operativa y financiera de la ADRES. Al respecto, el Auto A2881 de 2023 de la Corte Constitucional ofrece una perspectiva crítica. En dicho auto, la Corte constató la existencia de demoras y pagos insuficientes por parte del Gobierno a través de la ADRES, particularmente en lo relacionado con los presupuestos máximos. La Corte señaló:

"(...) en el 2023 entre 3 y 86 días en promedio fuera del término estipulado por la norma. (...) la Sala no entiende porqué las moras en efectuar los pagos. Se requieren acciones urgentes para que el Gobierno salde la cartera pendiente por PM (...)"

Esta situación, según la Corte, ha impactado negativamente el patrimonio de las EPS, dificultando el cumplimiento de indicadores como la reserva técnica. Esta evidencia sugiere que, si bien el giro directo es una herramienta legalmente válida, su efectividad práctica depende de corregir las fallas operativas y financieras que la propia Corte Constitucional ha identificado en la gestión de la ADRES.

Implicaciones prácticas del nuevo escenario

Para los afiliados: Legalmente, su derecho a la continuidad del tratamiento está protegido. Deben ser trasladados a EPS receptoras que están obligadas a continuar con los servicios sin interrupción, incluyendo aquellos ordenados por fallos de tutela. La vigilancia ciudadana y el uso de la acción de tutela serán claves para materializar esta garantía.

Para las EPS receptoras: Asumirán una carga operativa y financiera considerable al recibir a los afiliados de las entidades liquidadas. Su capacidad para gestionar este aumento de población y garantizar la continuidad será fundamental para la estabilidad del sistema.

Para las IPS (hospitales y clínicas): El giro directo busca asegurar sus ingresos. No obstante, la experiencia pasada indica que podrían enfrentar retrasos en los pagos si no se optimiza la gestión de la ADRES. El giro directo no exime a las EPS de pagar los montos no cubiertos por este mecanismo.

Para el sistema en general: Se avanza hacia un modelo con un rol más protagónico del Estado en la administración de recursos y una operación territorializada del aseguramiento. El éxito de esta transición dependerá de una implementación coordinada y de la capacidad del Gobierno para resolver las controversias jurídicas que puedan surgir, como se ha visto en procesos de liquidación anteriores.

Conclusión

La decisión de liquidar varias EPS se enmarca dentro de las facultades legales del Estado para intervenir en un sector crítico para la vida y la dignidad de las personas. El ordenamiento jurídico, fortalecido por la jurisprudencia constitucional, ha previsto mecanismos robustos para proteger a los afiliados, principalmente a través del principio de continuidad, que obliga a las EPS receptoras a continuar los tratamientos sin interrupciones.

El nuevo modelo operativo, centrado en el giro directo a través de la ADRES, pretende solucionar los problemas de flujo de recursos que han contribuido a la crisis de las EPS. Sin embargo, el éxito de esta estrategia está supeditado a la capacidad de la ADRES para superar las deficiencias operativas y financieras que la Corte Constitucional ha evidenciado. La reconfiguración del sistema de salud en Colombia no es solo una decisión administrativa, sino un complejo proceso de reingeniería institucional cuya viabilidad dependerá de la ejecución rigurosa de las garantías legales y la eficiencia en la gestión de los recursos públicos.

Fuentes

• Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. (2023). Resolución 18087 de 2023.
• Congreso de la República de Colombia. (1993). Ley 100 de 1993.
• Contraloría General de la Nación. (2024). Resolución REG-EJE-0128 de 2024.
• Corte Constitucional de Colombia. (2005). Sentencia T-270-2005.
• Corte Constitucional de Colombia. (2014). Sentencia T-681-2014.
• Corte Constitucional de Colombia. (2016). Sentencia T-362-2016.
• Corte Constitucional de Colombia. (2023). Auto A2881-2023.
• Ministerio de Salud y Protección Social. (s.f.). Alcance a la Circular Salud Vida.
• Ministerio de Salud y Protección Social. (2025). Circular Externa 015 de 2025.
• Ministerio de Salud y Protección Social. (2025). Resolución 2161 de 2025.
• Presidencia de la República de Colombia. (2016). Decreto 780 de 2016.
• Presidencia de la República de Colombia. (2024). Decreto 489 de 2024.
• Superintendencia Nacional de Salud. (2013). Resolución 0735 de 2013.
• Superintendencia Nacional de Salud. (2020). Concepto 0134828 de 2020.
• Superintendencia Nacional de Salud. (2022). Resolución 2022320000000189-6 de 2022.

El contenido de este blog fue generado con ayuda de Ariel, el asistente legal de inteligencia artificial en Colombia y la supervisión humana del equipo jurídico de Ariel.